用于促进残疾人就业的残保金数额逐年增大，账目不向公众公开，资金去向模糊，残疾人就业状况亦未因此好转
财新《新世纪》记者 蓝方
在北京生活学习了六年之后，刚刚拿到大专文凭的听障人郑磊（化名），打算收拾行李回老家了。
随着各地对残保金征缴力度加强，残保金数额越来越大；而残保金征收数量越多，说明残疾人就业情况越差。图为2011年6月24日，成都，拄着拐杖的残疾人在专场招聘会上查看求职信息。CFP
郑磊的梦想，是成为一名平面设计师。在他看来，听力障碍并不影响他的设计与创意；通过手语及书写辅助，他也可以和人交流。但从国内顶尖的特殊教育学院毕业三个月后，他还是没能找到一份专业对口的工作——用人单位或嫌弃他缺乏沟通能力，或认为他没有实践经验。
“普通大学生都找不到工作，更何况我们残疾人？”他似乎很认命。
但他不知道，中国有一项“按比例安排残疾人就业”制度，本应能给他提供帮助。这项制度规定，用人单位必须拿出1.5％-2％的岗位聘用残疾人；如果招聘了残疾人，该单位可以享受不同额度的社保、岗位等补贴及税收优惠，而不愿或不适合招收残疾人的单位，则要按人头差额缴纳不菲的残疾人就业保障金（下称残保金）。残保金的主要用途，是为残疾人提供就业服务和培训。
可是，看似精巧的制度设计，其实早已走进误区。绝大多数企业情愿交钱，也不愿意聘用残疾人；与此同时，随着各地对残保金征缴力度加强，残保金数额越来越大，但残疾人就业难依旧。2006年，残疾人按比例就业总人数达到历史最高峰后，随后几年波动下行，2009年达到近七年来最小值。
眼下，新一年用人单位申报安排残疾人就业、征缴残保金的工作已经开始。残疾人就业困境未有改善，企业也因强制缴费抱怨连连。中国的残疾人就业保障政策，究竟出了什么问题？
残保金滚雪球
因残疾人在就业市场的弱势地位，中国政府更多以“福利政策”的定位为残疾人就业提供保障。残保金制度亦由此思路演化而来。
据统计，中国就业年龄段残疾人有3200万，占残疾人总数的38％。15岁以上的残疾人中，有劳动能力者占27.42％，有部分劳动能力者占42.99％。
根据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据，具有大学文化程度的残疾人仅占残疾人口的1.13％，文盲率更是高达43.29％，残疾人本身就业能力极弱。有劳动能力残疾人的就业率，只是非残疾人的一半左右，平均工资也只有非残疾人的一半。
在上世纪90年代之前，中国残疾人就业的主要方式是集中就业，即被安排到政府兴办的福利企业。随着计划经济向市场经济转轨，福利企业遭遇市场竞争的挑战。1996年后，其数量逐步减少，不少企业发展艰难，安置残疾人的能力下降。截至2011年6月，中国福利企业已不足2.2万个，较1995年减少3.8万个，安置的残疾人职工则减少30万。
从1990年开始，中国倡导按比例安排残疾人就业的制度。无法安排的企业则罚缴残保金。2008年，新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》对此做出明确的强制性规定。
但由于相关政策制定过程中，缺乏民主化参与，加之对用人单位“一刀切”，上述政策实施至今仍遭到不少企业的排斥。
根据残联的有关调查，90％的企业实际上并未安排残疾人就业。青岛4万多家企业中，只有4.5％的企业按比例安排了残疾人就业；广西有1860家直属单位，只有233家中有残疾人就业；北京市44.5万家用人单位中，聘用残疾人的有2.1万家，仅占4.7％。
即使在安排了残疾人就业的企业中，“挂靠”现象也十分普遍。企业与残疾人签订劳动合同，按最低工资标准发放待遇；同时又与残疾人签订私下协议，他们不用到岗上班，企业也无须对其承担支付工资外的任何责任。
“他们觉得残疾人是累赘，会拖累他们。”深圳市残疾人协会专职委员许平说，通过这种方式，用人单位不用缴纳残保金，又可享受税收、社保等配套补贴。由此，残保金数额滚雪球般扩大。事实上，残保金征收数量越多，说明残疾人就业情况越差。
但有不少政府官员以为多收残保金是一件好事，甚至认为征缴的残保金越多越好。中央财经大学教授黄震介绍，不少地区或政府官员还提出相应的目标、指标。
资金去向模糊
自2004年起，全国各地的残保金由最初的残联征收，改为由地税部门代征，亦有地区由社保部门代征。如此一来，企业漏缴、拒缴的局面大为改善，各地残保金征缴数额骤然增加。
在北京，2005年以前由残联征收，12年间总共才收到7.5亿元，而在2006年由地税代征后，当年即收取了9.5亿元，2007年则达到11.65亿元。不过，到目前为止，全国残保金的数额是多少、使用情况如何，却是一笔不向公众公开的账目。
只有一些零星数据，可供判断残保金的规模。根据公益性网络平台——残疾人就业促进网发布的《按比例安排残疾人就业与残疾人就业保障金研究报告》，2006年北京征收残保金9.5亿元、上海6亿元、四川3亿元、湖南1.4亿元。由于残保金的征收主要在市区两级，即便是中国残联，也不掌握全国的残保金征收情况。
根据《残疾人保障法》，残保金被纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。1995年的《残疾人就业保障金管理暂行规定》（下称《暂行规定》）进一步明确，残保金的收取、使用和管理，由县级以上（含县级）残疾人劳动服务机构具体负责，并接受本地区残疾人联合会的领导。
2010年，深圳市残疾人协会专职委员许平曾向深圳残联申请信息公开，要求公布残保金的征收使用情况，结果不了了之。“到目前为止，全国没有一个地方的残联能把残保金使用的详细情况给公开出来。”许平说。
在《暂行规定》中，残保金的用途大致有四个方向：一是用于残疾人职业培训；二是奖励和扶持超比例安排残疾人就业的单位；三是扶持残疾人集体从业、个体经营；四是补助残疾人劳动服务机构的经费和其他开支。
残保金的使用方向，均指向促进残疾人就业的目标。但据财新《新世纪》了解，在不少地区，“养机构”反而成为残保金的主要用途。在残联的机构设置中，残疾人劳动服务机构乃是其下属的事业单位；在中西部地区，不少残疾人劳动服务机构还是自收自支的事业单位。残保金成为机构运营、职工工资福利发放的主要资金来源。
各级残联中，公务员和事业编制之外的聘用人员，也需要残保金给予一定的经费补贴。浙江省曾对省级及50个县（市、区）2005年至2007年残保金的支出进行审计，实际支出的9.64亿元中，用于残疾人职业培训及提供就业服务支出为1.32亿元，仅占13.69％；而用于综合服务设施及补助服务机构经费支出达3.79亿元，占支出总额的39.32％。
在一些县级机构，尤其是财政困窘的贫困地区，由于残保金总额不高，机构行政经费支出在残保金支出中占比更为突出。在湖北省来凤县，残保金用于支付残疾人劳动就业管理所工作人员工资福利待遇的比例一度占到45％，经费开支则有20％，此外还有15％补贴残联工作人员津贴福利。
“拿保障我们残疾人就业的钱，去养了那么一群人。”许平对此十分不满。他介绍，深圳某区残疾人就业服务中心有16名雇员，参照公务员工资级别发放福利待遇，每月最低4000元，最高7000元。而残联为残疾人所设计的公益岗位，每月工资不过2500元。
低效陷阱
用残保金向为残疾人就业提供服务的人员支付工资，有其合理性。亦能亦行残障研究所研究员张熙政介绍，国外的残保金也有一部分用于补贴社工的工资待遇。关键在于，这些人员和机构所提供的服务是否有效。
当前，在对残疾人的就业培训和服务中，残联下属的残疾人劳动服务机构几乎处于垄断地位。无论是残保金的使用效率还是职业培训效果，从官方到民间都缺乏中立的评估。不少残疾人对其效率持怀疑态度。
在前文提及的想当平面设计师的听障人郑磊看来，当他前往北京市残联希望获得免费培训时，却被告知，只有北京市户口的残疾人方能享受，外地人即便交钱，也不能参加培训。他看好北京两家专做数字视觉技术培训的民营机构，但学费上万元，“根本学不起”。
南昌女孩小项参加过两次残联组织的培训，一次学习电脑技术，一次学习手机维修。“没什么意思。”小项抱怨，电脑培训总教最基础的内容，手机维修则没有实践课。“参加了培训，还是找不到工作。”
一加一残障人文化发展中心（下称一加一）是一个由残疾人自行创办、自我服务的民办非企业机构。创办人解岩介绍，残联培训项目的最大问题是缺乏针对性。据了解，北京市残联当前为肢残和听障人提供了民间手工艺、农村实用技能培训、义齿技工及电脑培训，有岗位推荐，但不保证就业；盲人则参加按摩培训，就业率几乎可达到100％。
“但是，盲人除了做按摩，就不能做其他的事情吗？”解岩介绍，一加一用了八个月的时间，培训了两名盲人速录师，并开发了一套视障速录教材。不过，当他游说地方残联，希望以购买服务的方式向更多的盲人推荐这一项目时，遭到婉拒。原因在于时间太长、成本太高。“培训人数作为上级对他们的考核指标，他们自然希望用更短的时间培训更多的人。”
北京市丰台区利智康复中心（下称利智中心）从2001年开始，对智障人士进行就业培训和支持——这正是残联培训系统中所没有的内容。利智中心前后免费培训了700多名学员，其中有64人实现就业。
利智中心的周先念告诉财新《新世纪》记者，智障学员结束培训后，他们的工作人员还将陪伴他到岗实习，熟悉工作环境、认识新的朋友。当学员与周围员工有了好的互动关系，工作环境已经能给他提供自然支持，工作人员才会退出。学员也随时可以再回中心寻求帮助。
制度重估
按比例安排残疾人就业制度，并未有效缓解残疾人就业难局面。而以征缴残保金为核心的工作模式，在张熙政等人看来，更是曲解了制度本意。有不少学者建议，对不安排残疾人就业的用人单位课以更高额度罚金，同时对吸纳残疾人就业的机构给予更大力度的奖励。
据残联有关负责人透露，加大经济手段的调控力度，也是政策下一步修改的方向。一方面，用人单位雇佣重度或中度残疾人的“换算”比例将提高，例如雇佣一个重度残疾人可按安排三个残疾人就业计算；另一方面则是更严厉的处罚，不再允许长期交钱不用人的局面出现。
据了解，除了职业培训，各地残联也在陆续加大对接纳残疾人就业的用人单位的补贴力度。如北京市残联新增岗位补贴、社保补贴等项目，其政策研究室有关负责人介绍，此类补贴几乎是北京市残保金最大的支出方向。
不过，张熙政对“严惩”思路并不赞同。他表示，中国企业的税费负担已经非常沉重，再次提高残保金的额度，对企业不利，“不能把政府责任都推给用人单位。”他表示，没有反歧视基础工作，加大处罚力度只会提高制度执行成本。他更认可的思路是，降低用人单位雇佣残疾人的成本，同时给予残疾人教育、培训、就业方面足够的支持，让他们能够在反歧视的前提下，与非残障人公平参与岗位竞争。
这些针对性的服务，需要社会力量的广泛参与，竞争性提供资源，提高效率。但现有制度下，残联这样的“准政府机构”，却垄断了包括残保金在内的大量资源。不少民间助残机构，从登记注册到筹资运营困难重重。
张熙政强调，残保金使用情况不透明，不过是当前整个政府信息缺乏公开透明的具体表现。他介绍，国外残保金使用最主要的方式，便是向民间组织购买服务，既包括技能培训、综合教育，还有职业介绍、就业后的支持性服务等。政府部门更多是对资金使用的监管和效果评估，以保障资金使用的效率。
在不少业内人士看来，残疾人就业难，根源不是缺钱，更需要社会管理机制创新，以更加专业、透明、开放的姿态，为残疾人融入社会创造机会。
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